Вторую половину XIX — начало XX века в истории военно-морского флота можно назвать «соревнованием подводных лодок». В США, во Франции, в Швеции, Испании, Великобритании появлялись проекты кораблей нового типа — идущих под водой, невидимых и потому, как казалось, неуязвимых. В России первые подлодки конструкции Степана Карловича Джевецкого поступили на вооружение еще в 1880-х. Эти лодки длиной 6 метров имели экипаж из трех человек и могли погружаться на глубину до 12,5 метра.

Однако винт на них приводился в действие экипажем с помощью педального привода с велосипедными цепями, поэтому скорость была невелика — всего 2,5 узла (примерно 4,6 км/ч). Вооружение состояло из всплывающих мин. Всего было изготовлено 50 таких лодок, но вскоре от них отказались, потому что они из-за своих характеристик стали практически непригодны для боевого применения.

В начале XX века промышленное производство электродвигателей, электрических аккумуляторов, дизельных двигателей и торпедного оружия дало новый импульс развитию подводных лодок. Для создания кораблей этого типа в январе 1901 года Морское министерство образовало Строительную комиссию подводных лодок, разработавшую проект первой российской боеспособной лодки. Этот корабль, получивший название «Дельфин», был построен в 1903 году и летом 1904-го вошел в состав Балтийского флота. Лодка имела в длину около 20 метров, погружалась на глубину до 50 метров, могла принимать экипаж до 20 человек, шла под водой со скоростью 6 узлов (около 11 км/ч), была вооружена торпедами. К 1906 году было построено 20 лодок типа «Дельфин», на Тихом океане они успели принять участие в Русско-японской войне 1904–1905 годов.

В то же время один из передовых проектов подводных кораблей принадлежал американскому изобретателю ирландского происхождения Джону Холланду. Его лодки в 1900 году были приняты на вооружение флота США. Эти подводные корабли отличались высокой скоростью хода, хорошей мореходностью, точностью торпедной стрельбы, быстрее погружались, были более совершенны с технической точки зрения.

В сентябре 1903 года с фирмой Холланда был подписан договор сроком на 25 лет о праве строить по его проекту подводные лодки для российского военно-морского флота. Главное управление кораблестроения и снабжений Морского министерства в феврале 1904-го поручило Невскому судостроительному заводу изготовить пять подлодок типа «Холланд». 23 мая(10 по ст. ст.) 1904 года работы начались. Лодки строили по зарубежным чертежам из отечественных материалов, однако некоторые детали и узлы заказывали за границей, чтобы сократить сроки. Шла Русско-японская война, и подлодки требовались на Дальнем Востоке.